شش ایراد اساسی بودجه 87 از طرف مرکز پژوهش‌های مجلس

شش ایراد اساسی بودجه 87 از طرف مرکز پژوهش‌های مجلس

---

مغایرت با قانون اساسی، کاهش اختیارات مجلس، باقی ماندن قدرت چانه زنی، متعهد نبودن دولت در برابر مجلس، عدم تامین حقوق قوه مقننه و عملیاتی نبودن، شش ایراد اساسی چارچوب پیشنهادی دولت در خصوص لایحه بودجه سال 1387 اعلام شد.


به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به ارزیابی چاچوب پیشنهادی دولت در خصوص لایحه بودجه سال 1387 کل کشور پرداخت که مشروح این ارزیابی به شرح زیر منتشر می شود.
این گزارش بر منبای مستندات زیر که در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی توزیع شده است و همچنین توضیحات مسئولین ذی‌ربط در جلسات تخصصی تهیه شده است:
1- پیشنهاد چارچوب کلی لایحه بودجه 1387 کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری، مرداد ماه 1386.
2- گزارش توجیهی چارچوب کلی پیشنهادی لایحه بودجه سال 1387 کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت و راهبردی ریاست جمهوری ، مرداد ماه 1386.
در چکیده این گزارش آمده است: طی برگزاری جلساتی در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات، مسئولان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست محترم جمهوری، چارچوب کلی پیشنهادی لایحه بودجه سال 1387 را ارائه دادند. بر این اساس اسناد بودجه‌ای سال 1387 در سه بخش اسناد پشتیبان لایحه، لایحه بودجه( شامل ماده واحده و چند حکم، جداول خلاصه و کلان) و پیوست‌های لایحه ( شامل جداول تفصیلی ، منابع و مصارف) ارائه خواهد شد. بخش‌های اول و سوم صرفا اطلاعی بوده و بخش دوم به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.
این گزارش می‌افزاید: طبق چهارچوب پیشنهادی در «سند بودجه» سه تغییر مشخص روی داده است. این سه تغییر عبارتند از :« حذف تبصره‌های فعلی بودجه» ،«‌حدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذلیل اعتبارات دستگاه های اصلی» و « تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصلی».
مرکز پژوهشهای مجلس در ادامه خاطرنشان کرده است: حذف تبصره‌ها ( به شرط آنکه اجرای بودجه را با خلا قانونی رو به رو نکند) و محدود کردن ردیف‌های متفرقه را می‌توان اقدامی مثبت تلقی کرد. اما تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بر حسب دستگاه‌های اصلی( صرفا وزارتخانه‌ها و برخی عناوین اصلی دیگر) اولا با اصول 53 و 55 قانون اساسی و همچنین ماده ( 68) قانون محاسبات عمومی کشور و ماده (12) قانون برنامه و بودجه مغایر است و ثانیا می‌تواند اختیارات مجلس شورای اسلامی را در اولویت ‌بندی وظایف و نحوه اختصاص منابع عمومی به دستگاه های اجرایی که دارای قانون تاسیس یا اساسنامه قانونی هستند مخدوش کند. ثالثا چانه زنی بودجه‌ای را به سطح وزارتخانه‌ها و برای تمامی طول سال مالی منتقل خواهد کرد.
این گزارش می‌افزاید: در چارچوب پیشنهادی دولت هیچ گونه عنصری که دولت را به لحاظ عملیاتی در مقابل مجلس شورای اسلامی متعهد کند، وجود ندارد. در عمل برنامه‌های عملیاتی و شاخص‌هایی که نظارت را به شکل قانونی امکان‌پذیر کند به تصویب مجلس شورای اسلامی نمی‌رسد.
بنابراین گزارش چارچوب پیشنهادی دولت حقوق قوه مقننه در بودجه (مجموعه عملیات دولت به همراه میزان اعتبار لازم برای اجرای آن‌ها و تناسب محصول مورد انتظار و دلایل بودجه پیشنهادی و نتایج حاصل از اجرای بودجه ) را تامین نمی کند. علاوه بر این چارچوب مزبور با الزامات بودجه‌ریزی عملیاتی نیز قابل ارزیابی نیست.

به گزارش فارس، متن کامل این گزارش به شرح زیر است:

مقدمه

طی جلساتی در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مسئولان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری چارچوب کلی لایحه بودجه سال 1387 را ارائه دادند. بر این اساس اسناد بودجه‌ای سال 1387 در سه بخش تهیه خواهد شد:
بخش اول: اسناد پشتیبان لایحه ( اهداف ، سیاست‌های کلی و برخی جداول).
بخش دوم: لایحه بودجه ( ماده واحده و تبصره‌ها و جداول خلاصه و کلان بودجه).
بخش سوم : پیوست‌های لایحه( جداول تفصیلی منابع و مصارف).
بخش‌های اول و سوم صرفا اطلاعی بوده و فقط بخش دوم به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. گزارش حاضر به بررسی چارچوب مزبور می‌پردازد.

چارچوب الگو و اهداف

1- طبق چارچوب پیشنهادی دولت تبصره‌های فعلی بودجه حذف و صرفا ماده واحده و احکام محدودی با هدف کمک به عملیاتی کردن بودجه، بخش اول« سند لایحه بودجه» را تشکیل خواهند داد. برخی احکام که به نظر دولت برای اجرای بودجه لازم تشخیص داده شده است، در قالب لایحه جداگانه‌ای به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ملحق خواهد شد.
2- اطلاعات راجع به منابع و مصارف بودجه به صورت کلان در 12 جدول ارائه خواهد شد( این اطلاعات در حال حاضر نیز در لوایح و قوانین بودجه وجود دارد).
3- اعتبارات کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور در قالب تعداد محدودی دستگاه اصلی تجمیع شده است که در همین سطح( به تفکیک اعتبارات هزینه‌ای ، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی) به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. اعتبارات دستگاه‌ های اجرایی بر حسب برنامه و اهداف کمی و اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به عنوان پیوست‌های اطلاعی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود.
4- اعتبارات ردیف‌های متفرقه تا حد ممکن به ذیل دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط اصلی انتقال یافته است و سایر ردیف‌های متفرقه نیز ذیل هفت سر فصل کلی طبقه‌بندی خواهد شد.
5- عمده اطلاعاتی که محتوی اسناد بودجه‌ای در سنوات اخیر را تشکیل می‌داد شامل درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی( بر حسب بند، جزء و دستگاه اجرایی)، اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بر حسب برنامه و اهداف کمی، اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ، بودجه استان‌ها و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به ترتیب به عنوان پیوست‌های (1) تا ( 5) لایحه بودجه، برای تصویب به مجلس ارائه می‌شود. طبق چارچوب پیشنهادی این اسناد از این پس اطلاعی است و به تصویب مجلس نخواهد رسید.
6- طبق چارچوب پیشنهادی علاوه بر اسناد مزبور مجموعه اطلاعاتی به عنوان اسناد پشتیبان لایحه بودجه تنظیم و به مجلس ارائه می‌شود. این اطلاعات رئوس گزارش‌های عملکرد شاخص‌های کلان و بخشی سال 1385 و شش ماهه سال 1386، سیاست‌های کلی و جهت‌گیری‌های کلان، اهداف کمی و کیفی برنامه سالانه دولت، ملاحظات و اولویت‌های توزیع اعتبارات ملی و استانی خواهد بود. این اسناد نیز اطلاعی بوده و به تصویب مجلس نمی‌رسد.

هدف‌های کلی چارچوب پیشنهادی دولت به شرح زیر مطرح شده است:

1- افزایش حجم اطلاعات پشتیبانی کننده محتوای سند بودجه و حذف تبصره‌های بودجه،
2- تاکید بیش‌تر بر اهداف و شاخص های کمی مبنای بودجه دستگاه‌های اجرایی،
3- افزایش اختیارات دستگاه‌های اجرایی در راستای تسریع در اجرای بودجه ‌ریزی مبتنی بر عملکرد،
4- منظور کردن ساز و کارهای تشویقی در بودجه برای افزایش انگیزه مدیران اجرایی با هدف افزایش بهره‌وری،
5- واگذاری اختیار تخصیص اعتبارات فعالیت‌ها و طرح‌ها به دستگاه‌های اجرایی،
6- مبادله سند قرارداد بودجه با دستگاه‌های اجرایی در سطح کلی اهداف کمی برنامه،
7- نظارت کلان راهبردی توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی، نظارت عملیاتی توسط دستگاه‌های اجرایی و نظارت‌های مالی توسط وزارت امور اقتصادی و دیوان محاسبات

ارزیابی الگو

1- اصل (52) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران « تهیه بودجه» را به عهده دولت و «بررسی و تصویب بودجه» را برعهده مجلس شورای اسلامی گذاشته است. به طور طبیعی « چارچوب تهیه بودجه» بر کیفیت بررسی و تصویب بودجه و نحوه نظارت توسط مجلس شورای اسلامی اثرگذار است. لذا مجلس شورای اسلامی در ارتباط با چارچوب بودجه دارای حقوق مشخصی است. بعد از انقلاب اسلامی به موجب اصل (52) قانون اساسی جمهوری اسلامی مقرر گردید بودجه سالانه کل کشور باید« به ترتیبی که در قانون مشخص می‌شود» از طرف دولت تهیه و برای بررسی و تصویب به قانون گذار پیشنهاد شودو از آنجا که چنین قانونی تاکنون تهیه و تصویب نشده، تغییر سازماندهی و تجدید طراحی‌های سند بودجه برای انطباق با نیازهای اطلاعاتی جدید ضرورت پیدا نکرده است. در حال حاضر در بودجه‌ریزی ایران احکام قانونی و مقررات اداری جامع و روشنی در مورد نحوه تهیه، بررسی و تصویب سند بودجه وجود ندارد و این نارسایی، موجب شده است تا در سه دهه اخیر و به خصوص 5 سال گذشته تغییرات گسترده‌ای در صورت‌بندی و محتوی اطلاعات اسناد بودجه‌ای روی دهد.
2- طبق چارچوب پیشنهادی در « سند بودجه» سه تغییر مشخص روی خواهد داد. این سه تغییر عبارتند از :« حذف تبصره‌های فعلی بودجه»،«‌محدود کردن ردیف‌های متفر قه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی» و » تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصل». ذیلا این سه تغییر ارزیابی می‌شود.

1- حذف تبصره‌های بودجه

به نظر می‌رسد تهیه و تصویب تبصره‌های بودجه به شکل مرسوم بودجه‌های سنواتی مهم‌ترین و بحث‌برانگزترین اخلال در نظام بودجه‌ریزی و قانون‌گذاری کشور است. نتیجه تصویب تبصره‌ها در بودجه‌های سنواتی یا تجمیع احکام آن‌ها ذیل قوانینی مانند « قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و ...» (مصوب سال 1376) ،«قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» ( مصوب سال 1380) و الحاقیه آن ( مصوب سال 1384) ، کثرت قوانین و مقررات فاقد کیفیت لازم و گاه متعارض و دارای مدت اعتبار محدود بوده است که نتیجه آن را می‌توان در اخلال در نظام حقوقی کشور از یک سو و غفلت مجلس از اصل ماموریت در ابراز رای نسبت به بودجه، از سوی دیگر ، خلاصه کرد.
با توجه به مراتب مزبور حذف تبصره‌ها را در کل می‌توان اقدامی مثبت تلقی کرد. اگر چه لازم است به همراه ماده واحده احکام مشخصی راجع به تشریح و توضیح ردیف‌های اعتباری فاقد ماموریت‌های قطعی وجود داشته باشد.
در این مورد یک سوال مشخص قابل طرح است. معمولا مسئولان قوه مجریه در سنوات قبل در پاسخ به انتقاد قوه مقننه به حجم احکام تبصره‌ها وجود آن‌ها را برای اجرای بودجه لازم می‌دانستند و با حذف آن‌ها توسط مجلس شورای اسلامی مخالفت می‌کردند. سوال این است که چه تحولی قوه مجریه را به این نتیجه رسانده است که ظرفیت‌های قانونی لازم برای اجرای بودجه وجود دارد و لذا نیازی به ارائه تبصره‌ها و کسب مجوز وجود ندارد؟

2- محدود کردن ردیف‌های متفرقه

فلسفه وجودی اعتبار در ردیف‌های متفرقه عدم امکان پیش‌بینی دقیق برنامه و موارد هزینه و مهم‌‌ترین موارد آن مربوط به هزینه‌های پیش بینی نشده جاری و عمرانی است. اعتبارات پیش‌بینی شده برای حوادث غیر مترقبه یک مثال است . تعدد این ردیف‌ها و تنوع آن‌ها یکی از دلایل عدم شفافیت اعتبارات دستگاه‌های اجرایی و محملی برای چانه‌زنی دستگاه‌های اجرایی جهت دستیابی به آن بوده و به همین جهت نیز همواره تجمیع اعتبارات ذیل ردیف‌های متفرقه توسط دستگاه‌های کارشناسی و نظارتی محل اعتراض بوده است. لذا انتقال این ردیف‌ها به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و محدود کردن آن‌ها به موارد ضرور در چارچوب پیشنهادی دولت قابل قبول است.
در این مورد نیز مسئولان اجرایی قوه مجریه همواره به دلایل مدیریتی و کسب اطمینان از اختصاص اعتبارات این ردیف‌ها به انجام فعالیت‌های مشخص و درگیر بودن دستگاه‌های اجرایی مختلف در فرآیند تصمیم‌گیری راجع به این اعتبارات، با انتقال آن‌ها به ذیل دستگاه‌های اجرایی مخالف می‌کردند. اینکه چگونه در حال حاضر شرایط این کار فراهم شده است نیز محل سوال است.

3- تجمیع اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی

طبق چارچوب پیشنهادی اعتبارات بر حسب دستگاه‌های اصلی به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. این تغییر مهم‌ترین و بحث‌برانگیزترین موضوع در چارچوب پیشنهادی است و به لحاظ تاثیرات مختلفی که در مراحل مختلف بودجه‌ریزی دارد به تفکیک هر یک از این مراحل مورد بررسی قرار می‌گیرد.

الف ) مرحله تهیه و تنظیم بودجه
همچنان که ذکر شد در حال حاضر در بودجه‌ریزی احکام قانونی و مقررات اداری جامع و روشنی در مورد سند بودجه وجود ندارد. با این حال تهیه و تنظیم بودجه کل کشور به تبعیت از دو قانون اصلی برنامه و بودجه و محاسبات عمومی صورت می‌پذیرد، اگر چه قوانین دیگری نیز مراحل مختلف انجام کار را تحت تاثیر قرار می‌دهند.« گزارش توجیهی چارچوب کلی پیشینهادی لایحه بودجه سال 1387 کل کشور» مبانی قانونی تهیه و تصویب بودجه را ارائه کرده است. طبق این گزارش ماده(12) قانون برنامه و بودجه و ماده(68) قانون محاسبات عمومی کشور از جمله مبانی قانونی تهیه بودجه است. ولی بررسی این مواد نتیجه متفاوتی را نشان می‌دهد. طبق ماده(12) « اعتبارات طرح‌های عمرانی در قالب برنامه اجرایی همراه با اعتبارات جاری دستگاه‌های اجرایی در بودجه کل کشور منظور و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد. دستگاه اجرایی طبق بند ( 11) ماده ( 1) همین قانون، شامل وزارتخانه‌ها، نیروهای مسلح، استانداری‌ها، شهرداری‌ها ، موسسات دولتی و وابسته به دولت، شرکت دولتی و ....تعریف شده است که عهده‌دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه هستند. همچنین طبق ماده (68) قانون محاسبا عمومی « بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آن‌ها باید به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود». چارچوب پیشنهادی آشکارا با این مبانی قانونی ناسازگار است. زیرا اولا بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آن‌ها به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج نمی‌شود و ثانیا برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نمی‌شود.
- طبق اصل (53) قانون اساسی کلیه پرداخت‌ها به دولت« در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می گیرد». طبق اصل (55) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران « دیوان محاسبات کشور به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند و به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌کند که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد». اصل (52) قانون اساسی تصویب بودجه( تعیین اعتبارات مصوب) را از اختیارات مجلس شورای اسلامی می‌داند. با توجه به مراتب مزبور عدم تصویب اعتیارات کلیه دستگاه‌های اجرایی و صرفا تصویب اعتبارات دستگاه‌های اصلی در مجلس شورای اسلامی برخلاف اصول مزبور است.
- فرایند تنظیم برنامه و بودجه طبق قانون برنامه و بودجه و نحوه اجرای آن در عمل در نمودار 1 نشان داده شده است. در عمل اولا هیچ گاه برنامه سالانه طبق تعریف قانون برنامه و بودجه توسط دستگاه‌های اجرایی تهیه و توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بررسی نشد و ثانیا اغلب اوقات دستگاه‌های اجرایی به طور مستقیم با سازمان برنامه و بودجه (سازمان مدیریت و برنامه ریزی) و سپس مجلس شورای اسلامی وارد مذاکرات بودجه‌ای می‌شدند و وزرا در بررسی برنامه‌های سالانه و اعتبارات دستگاه‌های اجرایی نقش چندانی نداشتند. حسب چارچوب پیشنهادی، اعتبارات در سطح دستگاه های اجرایی اصلی به تصویب می رسد. هدف این امر نیز تأکید بیشتر به اهداف و شاخص‌های کمی مبنای بودجه دستگاه‌های اجرایی و.... عنوان شده است. چند پرسش مشخص در این ارتباط قابل طرح است:
* ایا پیوست شماره 2 لایحه بودجه 1387 که در آن اعتبارات دستگاه های اجرایی بر حسب برنامه و اهداف کمی درج شده است طبق فرایند پیش بینی شده در قانون برنامه و بودجه تهیه شده است؟ در صورتی که این فرایند طی شده است و اعداد این پیوست معتبر باشد چه اختیارات بیشتری نسبت به وضعیت فعلی برای وزرا قابل تصور است که پس از آن بتوانند اعمال کنند؟
*‌در صورتی که این فراینأ طی نشده باشد و همانند وضعیتی که تاکنون مورد عمل بوده است اعتبارات صرفا توسط دستگاه (بدون بررسی برنامه ها و اعتبارات توسط وزرا) پیشنهاد شده باشد چگونه می توان وزرا را در اجرا مسئول دانست؟
ضمن آنکه با توجه به فرایند تحول سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به معاونت برنامه ریزی و راهبردی رئیس جمهور کیفیت بررسی اعتبارات و برنامه های پیشنهادی این دستگاه ها نیز قابل بحث است.

ب) در مرحله تصویب
ایجاد وظیفه و خدمت عمومی در صلاحیت نهایی مجلس شورای اسلامی است هر چند آزادی عمل دولتها و اقتضای منافع عمومی ممکن است به پیشنهاد انجام خدماتی در بخش عمومی منجر می شود. در واقع این مجلس است که می تواند در هنگام بررسی بودجه با دادن رأی موافق یا مخالف به اینگونه پیشنهادهای دولت آنها را تنفیذ یا رد کند. از سوی دیگر حذف یک وظیفه یا خدمت عمومی در صلاحیت مقامی است که آن را ایجاد کرده است چنانچه انجام وظیفه یا خدمت مورد نظر موضوع قانون باشد حذف آن نیز نیازمند قانون است اما اگر مجوز آن قانون بودجه (پیشنهاد دولت و پذیرش مجلس) باشد مادام که تخصیص اعتبار اجرایی مربوط لغو نشده باشد لازم الرعایه خواهد بود. بسیاری از دستگاه‌های اجرایی دارای قانون تأسیس، اساسنامه و.... هستند و مجلس شورای اسلامی وظایف مشخصی را برای آنها تعیین کرده است. اگرچه در حال حاضر نیز ممکن است اعتبارات کافی برای انجام وظایف قانونی در اختیار دستگاه اجرایی قرار نگیرد اما این مجلس شورای اسلامی است که مرجع نهایی جهت اولویت بندی در اختصاص منابع و در نتیجه اولویت بندی در انجام وظایف قانونی دستگاه هاست. در چارچوب پیشنهادی مرجع نهایی اولویت بندی وظایف و نحوه اختصاص آنها به دستگاه های اجرایی به جای مجلس شورای اسلامی وزرا و استانداران خواهند بود.
*در چارچوب پیشنهادی هیچگونه عنصری که دولت را به لحاظ عملیاتی در مقابل مجلس شورای اسلامی متعهد کند وجود ندارد. برنامه های عملیاتی دستگاه های اجرایی و اهداف بودجه‌ای به تصویب مجلس شورای اسلامی نمی رسد. این امر می تواند در عمل تخصیص بودجه را سلیقه ای کند. در چارچوب پیشنهادی اعتبارات دستگاه های اجرایی بر حسب برنامه و هدف کمی و سایر اطلاعات مرتبط طبق نظر دولت اطلاعی است و به تصویب مجلس نمی رسد. لذا این اسناد نمی توانند خلأ مزبور را جبران کنند.
*نحوه بررسی و تصویب بودجه مطابق با چارچوب پیشنهادی در مجلس شورای اسلامی نامعلوم است. عدم وجود اسناد موضوع بند فوق موجب می شود تا احتمال به هم ریختن چارچوب کلی بودجه در اثر پیشنهادها و تغییرات احتمالی در مجلس شورای اسلامی تشدید شود. به عبارت دیگر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی های سرمایه ای بر حسب امور و فصل و دستگاه های اجرایی اصل در دسترس مجلس شورای اسلامی قرار دارد. حال پرسش این است که بر چه مبنایی باید کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی و کمیسیون تلفیق تناسب این اعتبارات با وظایف دستگاه‌های اجرایی از یک سو و شاخص های احتمالی از سوی دیگر را مورد سنجش قرار دهند؟
*درباره بودجه عمرانی نیز باید گفت که طبق ماده 32 قانون برنامه چهارم اعتبارات طرح های تملک دارایی‌های سرمایه ای جدید نیز برای یک بار به قیمت ثابت سالی که طرح مورد نظر برای اولین بار در لایحه بودجه سالیانه منظور می شود به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد.

ج)‌مرحله اجرا
*در روش فعلی بودجه ریزی هر دستگاه حسب مذاکرات بودجه ای که در مرحله تهیه و تصویب صورت می گیرد تعیین می شود و پس از تصویب بودجه دستگاه ها عملیات اجرایی خود را متناسب با آن سازمان می دهند. در عین حال پس از تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی و ابلاغ آن به دست رئیس جمهور چانه زنی عمدتا در مورد میزان تخصیص و اعتبارات ردیف های متمرکز و عمدتا در سطح سازمان مدیریت و برنامه ریزی وجود داشت. در روش پیشنهادی و باتوجه به عدم تصویب اعتبارات حسب دستگاه اجرایی و برنامه چانه زنی‌های بودجه ای به سطح وزارتخانه ها منتقل شده و در تمام طول سال مالی ادامه خواهد یافت.

4-عدم تأمین نیازهای اطلاعاتی قوه مقننه جهت بررسی و رأی به بودجه

در جمهوری اسلامی ایران اصول 113 تا 142 قانون اساسی فرماندهی و رهبری سازمان اداری را به مقام‌های سیاسی سپرده و مسئولیت و وظایف هرکدام را برشمرده است تا پاسخگوی کارها و مسئولیت‌هایشان در برابر قوه مقننه باشند. این اصول متضمن اشراف قوه مقننه و مرجع قانونگذاری بر دولت است و چگونگی حضور مجلس در فرایند بودجه و تأمین حقوق عملی تجویزی و نظارتی آن را ممتاز می‌کند. به عبارت دیگر نظام سیاسی شبه پارلمانی ایران در عین آنکه تقریبا همه عوامل اجرایی در بخش های سیاسی و اداری و انتظامی و نظامی را در خدمت قوه مجریه قرار داده تفوق قوه مقننه و مرجع قانونگذاری بر دولت را به رسمیت شناخته است.
تأمین حقوق قوه مقننه در ساختارهای مختلف حاکمیت‌های سیاسی با تعبیرها و شیوه‌های اجرایی متفاوتی صورت می گیرد. در چارچوب مناسبات حقوقی و رویه های معمول ایران تأمین حقوق تصویبی مجلس مستلزم سازماندهی نظام متناسبی برای تولید و ارائه اطلاعات لازم توسط دولت در مرحله بررسی و تصویب بودجه است. این نظام که تأمین اطلاعات مورد نیاز قانونگذار در مرحله نظارت و ارزیابی را نیز بر عهده خواهد داشت باید به دو سوال مشخص پاسخ دهد:
1- مجموعه عملیات دولت (برنامه های اجرایی) به همراه میزان اعتبار لازم برای هر یک از آنها، محصول (انواع تعهد دولت) و نحوه پاسخگویی مالی و محاسباتی را به طور مشخص بیان کند. این مجموعه در مجلس تصویب خواهد شد و مبنایی برای پاسخگویی دولت خواهد بود.
2- دلایل بودجه پیشنهادی و نتایج حاصل از اجرای بودجه را از طریق ارائه شاخص های قابل ارزیابی و دقیق تعیین کنند.
لازم به ذکر است که در شیوه فعلی ارائه بودجه به مجلس نیز موضوع ارائه اطلاعاتی که مجلس شورای اسلامی را در موضع تصمیم گیری راجع به بودجه قرار دهد همواره مغفول مانده است در رویه فعلی بررسی و رأی به بودجه، توجه مجلس به طور عمده به بررسی تبصره های بودجه معطوف می شود که عمدتا مجوزهایی برای اجرای بودجه توسط دولت هستند.

5-عدم تأمین الزامات حرکت به سمت بودجه ریزی عملیاتی

بودجه ریزی عملیاتی عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که ارتباط میان میزان اعتبارات تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج بدست آمده از آن برنامه بر اساس شاخص های عملکرد را نشان می‌دهد به عبارت دیگر در این نوع بودجه ریزی به گونه ای نظام مند شاخص های عملکردی بودجه‌ای برای ارزیابی مدیران به کار گرفته می شود.
این شیوه بودجه ریزی با توجه به تعریف خود حداقل با دو مفهوم ارتباط تنگاتنگ دارد:
1- تخصیص اعتبار بر اساس شاخص های عملکردی
2- امکان ارزیابی مدیران بر اساس شاخص های مزبور هدف اصلی دراین شیوه بودجه ریزی تحویل کالاو خدمات به شهروندان با حداقل هزینه و حداکثر کیفیت است. برای تحویل کالا و خدمات با کیفیت نیز ابتدا باید اهداف ملوب برگزیده سپس هزینه دستیابی به آن حداقل شود.
برای انتخاب اهداف مطلوب یک سازمان یا وزارتخانه باید در مرحله اول کلیه وظایف زائد را که به دلایل متعددی در مقاطع مختلف تاریخی انباشته شده است مجددا بازبینی شود، سپس وظایف و فعالیت های باقیمانده را بر اساس کاراترین شیوه و با حداقل هزینه در قالب کالا و خدمات ارائه کرد. به همین جهت نیز دستگاه اجرایی باید وظایف و فعالیت مرتبط را بازبینی کند که در برخی موارد نیازمند تغییر اساسنامه یا قانون تأسیس آن دستگاه است.
در مرحله بعد دستگاه های اجرایی برای رسیدن به اهداف قانونی خودنیاز به تعریف شاخص‌هایی دارند تا بتوانند موفقیت یا عدم موفقیت آنها را بر آن مبنا ارزیابی کرد. این شاخصها باید مقبول معتبر و قابل نظارت باشند و توسط مراجع رسمی تهیه، تصویب و ابلاغ شوند تا معیار ارزیابی دستگاه تقنینی، مدیر اجرایی و دستگاه های نظارتی یکسان باشد. از طرف دیگر این شاخصها باید گویای ظرفیتها و قابلیت‌های دستگاه مورد نظر باشند به عنوان مثال اشتغالزایی برای وزارت دفاع، افزایش متراژ زندان‌های ساخته شده برای سازمان امور زندانها و افزایش میزان درآمد جرایم رانندگی برای پلیس راهنمایی و رانندگی باتوجه به وظایف اصلی این دستگاه‌ها شاخص های معتبری قلمداد نمی شود.
در چارچوب بودجه ریزی عملیاتی مدیر اجرایی برای رسیدن به اهداف مورد نظر باید دارای اختیارات مشخی باشد پس قوانین و مقررات متناسب این اختیارات نیز باید بازبینی شود. در حال حاضر قانون محاسبات عمومی کشور بیشتر نظارت بر فرایند اجرا را مدنظر قرار می دهد تا نتیجه و محصول را بقیه قوانین و مقررات نیز به نوعی در تکمیل آن تهیه و تصویب شده اند لذا امکان نظارت عملیاتی در چارچوب مجموعه قوانین فعلی وجود ندارد.
به این ترتیب برای عملیاتی کردن بودجه باید برنامه های راهبردی تعیین شاخص عملکردی در سطوح مختلف اجرایی و سیاستگذاری تهیه تصویب و زمینه‌های مدیریتی و قانونی جهت تقویت ظرفیت‌های سازمانی فراهم شود.
چارچوب پیشنهادی دولت برای بودجه 1387 اطلاعات لازم را برای ارزیابی حرکت بودجه به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی ارائه نمی‌دهد. طبق شواهد موجود نه اهداف سازمانها و دستگاه های اجرایی بازبینی شده اند و نه شاخص‌های معتبری در مراجع رسمی به تصویب رسیده است. تنها معیاری که بتوان آن را نمودی از عملیاتی کردن بودجه در پیش نویس بودجه 1387 قلمداد کرد استناد آن به شاخص‌هایی است که بندهای 2،3،4 گزارش توجیهی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی فرض کرده و هدف اصلی را تأکید بر اهداف و شاخص های کمی، افزایش اختیارات دستگاه‌های اجرایی، منظور کردن ساز و کارهای تشویقی و نظارت کلان قرار داده است. در واقع تمامی این اهداف منوط به وجود و کیفیت شاخص‌های کمی است که وجود و مرجع تصویب آنها مورد تردید جدی است. در فقدان چنین پیش نیازهایی نظارت مجلس شورای اسلامی و حتی نظارت مؤثر معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور بر بودجه مقدور نیست.
بدین ترتیب در مقایسه با قالب‌های اطلاعاتی سال های قبل پیش نویس لایحه بودجه 1387 را می‌توان اینگونه تصویر کرد که در شکل قبلی امکان نظارت مالی بر فرایند تخصیص اعتبارات طبق ردیف‌های موجود در اسناد بودجه توسط دیوان محاسبات وجود داشت ولی در شکل جدید این شکل نظارت نیز تضعیف شده است بدون اینکه شاخص های معتبری برای نظارت بر نتیجه یا محصول اعتبارات تخصیص یافته جایگزین شود.

پیشنهادها

1- رفع مغایرت‌های چارچوب پیشنهادی در ارتباط با تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی با اصول قانون اساسی قانون محاسبات عمومی و قانون برنامه و بودجه ضرورت دارد. اعتبارات تمامی دستگاه‌ها (و ردیف‌هایی) که دارای اساسنامه یا قانون تأسیس و حکم قانونی هستند باید به تفصیل در بودجه قابل تصویب (نه اطلاعی) وجود داشته باشد.
2-تأمین حقوق قوه مقننه در بودجه مستلزم ارائه مجموعه اطلاعاتی است که متضمن دو ویژگی مهم پیش‌بینی‌های دولت در برابر قوه مقننه باشد:
*ترسیم محدوده برنامه های عملیاتی دولت در سال بودجه (سیاست های بودجه ای، برآورد اعتبار لازم برای اجرای سیاست، نتایج اجرای هر سیاست و نحوه تأمین مسئولیت محاسباتی)
*ارائه شاخص های دقیق که آثار و نتایج کلی عملیات بودجه ای را در اداره امور و تغییرات حاصل در شاخص‌های کلان اجتماعی و اقتصادی نشان دهد.
اعلام نظر قوه مقننه نسبت به مجموعه سیاستها و اعتبارات پیشنهادی دولت به منزله تأدیه حقوق تجویزی این قوه است.
همانگونه که ذکر شد در روال فعلی بودجه ریزی نیز هیچگاه مجموعه اطلاعاتی که حقوق قوه مقننه در بودجه را تأمین کند در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار نگرفته است. حال که دولت از طریق الگوی پیشنهادی قصد دارد تا تسهیلاتی را برای خود در اجرای بودجه فراهم کند مجلس شورای اسلامی نیز می‌تواند با درخواست اطلاعات مزبور نسبت به استیفای حقوق قانونی خود اقدام کند.